在现代民族国家建设中，将从前在国家法律规范之外的会馆、公所、同业公会等民间组织纳入了国家控制的目标，并以辅助官治的名义获得了合法性，在近代中国地方社会治理中发挥了重要作用。然而，这些民间组织并非西方民族国家构建经验中的市民社会，而是中国现代国家构建的产物，与其西方的对应物发挥的功能大相径庭。近代中国精英组织网络在地方社会治理中发挥的功能，必须放在中国向现代民族国家转型的宏观视野下考察。在国家基础结构能力薄弱的背景下，国家采取了利用民间组织渗透和嵌入社会，以弥补国家基础性权力不足的策略。由此，国家实现了将合法性基础扩展到社会精英阶层、增强国家渗透能力、平衡社会动员和政治控制、增进国家绩效合理性、提高国家整合程度等目标。但这种利用民间组织构建国家主权的策略，却有着以下缺陷：政策执行效力不稳固；国家渗透能力和支持基础仅限于精英阶层；妨碍了公民权的形成；降低了民间组织的动员能力。最终，这种国家构建策略在新中国建立后被彻底改造旧的社会组织的策略所取代。